Historia del Pacto fiscal federal en México

La crisis económica provocada por la pandemia del coronavirus, ha provocado que se cuestione el actual pacto fiscal federal, debido a las decisiones del gobierno federal sobre como atacar tanto la crisis de salud como la crisis económica, lo que ha dejado en evidencia la necesidad de los gobiernos locales de tener más control sobre sus estados, la cual inicia con la necesidad de obtener y gastar sus propios recursos en relación a las necesidades específicas de su población, sobre todo cuando estas se contraponen a las de la federación.

Pero para entender, cómo llegamos a la situación actual, en que se encuentra el federalismo en México, comencemos por conocer su historia.

El primer antecedente de una tributación realmente federal lo pudimos ver durante el siglo XIX mediante los impuestos alcabalatorios que son aquellos que gravan la entrada, salida o circulación de mercancías o cosas, cuya facultad de cobro pertenecía a los Estados. Este impuesto fue eliminado por el gobierno porfirista en 1895 a cambio de la eliminación de los impuestos federales sobre el consumo de manufacturas.

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Sería hasta 1925 cuando la primera Convención Nacional Fiscal en el siglo XX establecería por primera vez un esquema de competencias fiscales entre Federación y estados. Lo más importante de esa convención fue la introducción del impuesto sobre la renta, a cargo de la Federación, que con el tiempo y el crecimiento económico que conocería el país a partir de la década de los cuarenta del siglo pasado, se convertiría en uno de los rubros de ingresos más importantes, convirtiendo a la Federación en un Leviatán fiscal.

Con el tiempo las conferencias fiscales serían formalizadas en las leyes hacendarias, dando lugar a la institucionalización de un procedimiento que consagró la determinación y el manejo de las cuestiones fiscales fuera del Congreso, limitándose éste, en particular la Cámara de Diputados, a una función sancionadora de acuerdos alcanzados fuera del ámbito de la representación nacional, lo cual provocó una creciente centralización de competencias fiscales a favor de la federación con las distorsiones consecuentes.

En 1947 se llevaría a cabo una Tercera Convención Fiscal destacándose ésta por dos recomendaciones. La primera de ellas consistente en la aceptación de que los ingresos de cada uno de los niveles gubernamentales deben de provenir tanto de impuestos propios como de participaciones de impuestos establecidos, administrados o recaudados por cualquiera de los otros niveles; la segunda consistió en señalar como ingresos privativos de la Federación los derivados de la renta, a cambio de otorgar una participación a los estados en el rendimiento de este impuesto.

El actual Sistema de Coordinación Fiscal inició en 1948, año en que entró en vigor la Ley de Impuestos sobre Ingresos Mercantiles (ISIM). La coordinación que entonces se ofrecía tenía el propósito de evitar la doble tributación en materia de ingresos mercantiles. En aquel entonces, los estados con mayor desarrollo económico decidieron no coordinarse, ya que consideraron que obtenían mayores ingresos conservando sus propias tasas de tributación.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha experimentado, sin embargo, varios cambios sustanciales e importantes. En 1973, al establecerse una tasa general del 4% al ISIM, se generalizó la coordinación en todo el país, pues a los estados renuentes les resultaba política y económicamente costoso adicionar a ello sus propios impuestos, ya que devendría en desaliento a las actividades mercantiles en sus entidades y su posible migración a estados que habían aceptado la coordinación.

En 1980, con la sustitución del ISIM por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) se inició un nuevo sistema tributario. Hasta ese momento, en principio se mantenía la facultad recaudatoria de las entidades federativas. A cambio de no ejercerlas, la federación concedió a los estados el 30% del IVA recaudado. El compromiso de los estados fue el de limitar su capacidad recaudatoria y, a cambio, la federación se comprometía a fortalecer el nuevo sistema de participaciones bajo el principio del resarcimiento, es decir, el compromiso de compensar a la entidad que recibiera una participación menor que los ingresos que hubiera obtenido en el esquema impositivo previo. Pronto, sin embargo, se empezó a detectar una disminución de los ingresos en estados y municipios. 

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En 1990 se puso en vigor el nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal. Mediante este instrumento, la federación consiguió dos objetivos: a) suprimir las facultades recaudatorias de los estados, b) incorporar el factor poblacional en la distribución de los recursos, para atender mejor al principio de equidad en el gasto (la justa distribución de los ingresos entre todos los miembros de la sociedad). La operación de este sistema ha provocado no pocas quejas y protestas. Ello se debe a que la federación conserva el 80% de lo recaudado y destina el 20% a participaciones, mediante diversos fondos participables; al mantenerse fijas esas proporciones la operación del sistema resulta en una operación de suma-cero, es decir, lo que se aumenta a unos estados lo pierden otros.

Con el paso de los años el sistema de distribución de recursos sufrió modificaciones en los criterios de reparto. Hasta 2007 el Fondo General de Participaciones, se distribuyó bajo los siguientes tres criterios: 45.17% con base en el número de habitantes, 45.17% con base en los llamados impuestos asignables territorialmente y el restante 9.66% en función inversa a los dos criterios anteriores. Como resultado de la reforma fiscal de 2008, los incrementos se rigen adicionalmente por el crecimiento del PIB y recaudación de ingresos propios. Como resultado de este proceso, en la actualidad las entidades federativas reciben transferencias condicionadas y transferencias no condicionadas